移民涌入造成社会经济负担 欧盟要动申根协定

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　　5月4日，欧盟负责内政事务的委员马尔姆斯特伦发表声明称，欧盟委员会建议，申根国家在特定的、必要的情况下可临时启动边界管制，欧盟边境的突发移民状况不应由单个成员国独自承担。这一表态让“申根协定”改革这一热门话题变得更热。

　　马尔姆斯特伦在当天的新闻发布会上表示，面对不断涌入的中东北非移民，仅仅加强边界管理是不够的。欧盟将于近期出台一份移民政策草案，涉及边界管理、签证、难民遣送等众多方面。但无论如何，申根机制不能被破坏，因为这是一个“巨大的成就”，应该用更合理的方式对其进行维护和改善。

　　自中东北非地区局势动荡以来，大批来自突尼斯、埃及、利比亚等国的移民持续涌入意大利和马耳他，给欧盟造成了巨大社会和经济负担。4月26日，法国总统萨科齐和意大利总理贝卢斯科尼在罗马会晤后，向欧洲理事会常设主席范龙佩和欧盟委员会主席巴罗佐提交了一份联合署名信，呼吁对“申根协定”进行改革，以便在“特定情况”下加强对边境的临时管控。

　　5月1日，欧盟公布了巴罗佐致萨科齐和贝卢斯科尼的回函。巴罗佐在信中表示，欧盟国家之间应该更好地协调移民政策，“实施临时边境管控是各种可能性之一，前提是在特定的、明确的标准下执行”。有分析指出，巴罗佐此番言论是为改革“申根协定”开绿灯。

　　与此同时，申根区在继续扩大。5月2日，欧洲议会公民自由、正义和内部事务委员会以33票赞成、3票反对的结果，同意保加利亚和罗马尼亚加入“申根协定”，认为这两个欧盟国家达到了欧盟规定的加入申根区的主要技术性指标。两国加入申根区的最终决定还将由所有欧盟成员国共同做出。但是，德、法已明确表示反对两国加入申根区，理由是这两个国家在2007年加入欧盟后没有对本国司法系统进行很好的改革。

　　事实上，个别申根国家曾经以“维护本国公共秩序”为由采取过临时边境管控措施。例如，2005年7月英国伦敦发生地铁连环爆炸案后，法国临时恢复边境检查；德国也为防止足球流氓前往该国观看足球比赛一度加强过边境管控。

　　马尔姆斯特伦的发言人在接受本报记者采访时表示，对“申根协定”进行修改，并不会妨碍欧洲公民的自由流动，更不会阻碍外国游客到欧洲旅游。据报道，欧盟委员会计划出台的移民政策草案将提交5月12日召开的欧盟内政部长特别会议和6月24日举行的欧盟峰会讨论。

　　张健（中国现代国际关系研究院欧洲所副所长）：欧元与“申根协定”并称为欧洲一体化的两大标志性成果。但前者自2010年初以来就持续遭受主权债务危机的冲击，而后者近来也面临改革压力。当然，出现这种现象并不奇怪，因为两者已经多年未变。欧元仍按10多年前制定的规则在运行。“申根协定”更是早在1985年就开始生效，协定内容至今基本没变，即成员国政府按照协定各自负责申根区的运行和管理。

　　如同国际金融危机暴露了欧元区运行规则的先天不足一样，中东北非政局动荡进一步凸显了“申根协定”的内在缺陷，即缺乏一个统一的中央管理机构，来协调成员国之间差异较大的移民和难民政策，解决突发性的难民问题。因此，与欧元区一样，申根区改革也是大势所趋。欧元区改革的方向是体现出“更多的欧洲性”。欧盟委员会所提出的申根区改革建议，也是希望将“申根协定”欧洲化，由欧盟委员会负责监管申根区，掌握更大的经济及财政监管权力。

　　但目前来看，欧盟委员会很难如愿。原因很简单，就是成员国出于国内政治考虑不愿放权。法国总统萨科齐和意大利总理贝卢斯科尼均面临2012年的大选和国内极右政党的压力。法国极右政党国民阵线主张为减少移民，法国最好离开申根区，该组织主席的民意支持率甚至超过萨科齐。贝卢斯科尼的执政伙伴北方联盟则抱怨意大利“正在成为法国的殖民地”，建议意大利离开欧盟。在这种情况下，欧盟委员会的欧洲化设想至少在短期内很难实现。