关注安全：中国全力编织海外公民“安全网”

孙显宇

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　　“透过近年中国官方的各种尝试，我们欣喜地看到，中国保护海外公民与海外企业的体系日趋成熟。”日前，中国外交部高级外交官创新实践委员会孙显宇参赞在北京接受记者专访时这样说道。

　　领事保护案件“井喷”

　　“说到中国保护海外公民与海外企业的体系，就要先说领事保护。”孙显宇解释说，“领事工作是外交工作的一个重要组成部分。公民出国的证件工作、华侨华人工作，都是领事工作的组成部分。”

　　具体来说，领事工作和老百姓的生活联系非常紧密。只要出国，首先要办护照；办护照后，大多数情况下还要办签证；办了签证走出国门，在国外开展活动无论是留学还是做生意，探亲访友还是定居，等等，都有很多文件需要经过公证和认证；在当地居留、发展的话，拿了当地绿卡就变成了华侨，加入了别国的国籍就变成了华人。围绕着这些证件、认证等的工作，都属于领事工作的范畴。

　　什么是中国领事保护工作呢？孙显宇回答说：“用一句话概括，领事保护是保护在境外的中国公民，包括法人的合法权益。当然，保护是依法的保护，是依据中国的法律与当事国的法律，还有很多我们加入的国际公约、双边条约等来保护海外公民和法人的合法权益。”

　　随着我国经济的快速发展，中国公民和企业“走出去”的越来越多，中国在海外公民和企业碰到的危险和麻烦越来越多元化，领事保护也面临很大的挑战。中国外交部提供的数据显示，2010年，中国出境的人数已达6000万人次。孙显宇说，“未来数年中，13亿人都可能成为我们领事保护的对象。”

　　与此伴随而来的，是中国领事保护案件的“井喷”。来自外交部的资料显示，领事保护案件目前已达年均3万多起，政局动荡、治安混乱、公共卫生问题、恐怖袭击、沉船车祸，都是威胁海外中国公民人身安全的主要“杀手”。

　　“撤侨”是国家大行动

　　“现在，海外安全问题越来越多元，一般分为传统和非传统两种。”孙显宇说。

　　传统安全，是指一些国家政局动荡，这些可能导致武装冲突甚至是战争经常发生，对海外公民或者企业发展带来一些威胁。最近这几年非传统安全因素发展得更加迅猛，海盗、恐怖袭击越来越多，疾病、地震、海啸、核辐射爆发，都会影响到中国公民在海外的生存和发展。

　　“撤侨”，是领事保护的典型案例。

　　2006年，中国侨民在所罗门、东帝汶、黎巴嫩、汤加等国的国内政治骚乱或战乱中受到威胁，中国政府先后４次从上述国家协助800余名中国公民安全撤离。

　　2011年，是另外一个“撤侨年”。我国先后从埃及、利比亚、日本等国撤离5万同胞。

　　利比亚大撤离堪称国家行动，干得漂亮。利比亚的撤侨，共调动了182架次中国民航包机、5艘货轮，动用了4架军机，租用20余艘次外籍邮轮，陆地上的车辆上千班次，所有这一切在十几天内完成，基本是海陆空联动。孙显宇说：“这么大规模的行动是要花钱的，没有这个实力根本做不了。改革开放30年的发展给我们奠定了很好的经济实力。”

　　他说：“从中央领导人到老百姓有共同意愿，要举国家之力保护我们在海外的公民。”

　　“四位一体”保护海外公民

　　孙显宇说：“事实上，中国政府一直在不遗余力地保护海外公民安全。”

　　针对中国人海外安全隐患增多的现象，中国外交部于2004年7月1日设立涉外安全事务司，协调和处理相关涉外事务。2006年4月，外交部在领事司内设立领事保护处。这是中国首次设立一个部门，专门处理和协调海外中国公民和法人合法权益的保护工作。2007年8月，外交部领事保护处正式升格成为领事保护中心，处理海外公民及机构的安全事务。

　　目前，我国已形成了中央、地方、驻外使领馆和企业“四位一体”的境外安全保护工作联动机制，为领事保护工作提供了强有力的保障。在重大灾害、政局动荡乃至军事冲突发生后，中国政府都会在最短时间内多方联动、有条不紊地展开救援，尽最大可能为海外公民及机构提供保护，也由此获得了被救援者及家属、海外华侨华人以及国内国际舆论的赞扬。

　　与此同时，外交部领事司的出国提醒越来越多，内容越来越具体。自2000年至今，中国外交部已多次颁发《领事保护和协助指南》。外交部领事保护中心还以其网站上的《旅行建议》、《出国特别提醒》、《走出国门注意事项》等栏目为载体，发布及时、可信的公民出国安全信息。

　　孙显宇认为，预防性领事保护工作已经取得跨越式发展。外交部领事司去年推出了“九大举措”，使得地方、企业、驻外使领馆、相关的部门，包括学校等，都行动起来，通过预警、宣传、教育、培训等手段，做好预防性领事保护工作。“希望通过全民办领保的努力，把海外的案件减下来，让老百姓少受损失。”

　　但他认为，“最好的领事保护，是减少事情的发生，最好不发生。因为，案件发生后的事后处理，大多是悲剧，损失已经造成了难以挽回，生命损失了就不能再回来了。”

　　拓展阅读——

　　公民出境：“安全网”如何编织？（新华网）

　　风险加大：海外安全问题日益多元化

　　改革开放的前３０年，我国全部出国人数加起来只有２８万人次；而据外交部统计，仅２０１０年我国出境人员就突破６０００万人次。目前，有１６０００多家中国企业在海外发展，在海外负笈求学的中国留学生更是将近２００万人。

　　打开外交部网站，“海外安全”栏目下，各类型的安全提醒及警示累计达千余条，涉及全球众多国家与地区。

　　“‘走出去’的人多了，发生安全问题的概率就大了。尤其像非洲、中东，地缘政治环境很复杂，各种各样的社会矛盾、种族矛盾、族群冲突，都可能会把中国人‘捎带’进去。”中国人民大学公共管理学院副教授王宏伟说。

　　哪些国家和地区是相对“高危地带”？中国人在海外应如何保障自身安全？近几年，有关部门适时发布中国人海外安全报告。２０１１年外交部正式开通中国领事服务网，为出境中国公民和机构提供“一站式”海外安全信息和领事服务，涉及国别信息、领事新闻、安全预警、应急电话等，预防性领事保护不断加强。

　　然而，随着海外安全问题越来越多元化，我国公民遭遇的海外安全事件形态也趋于多样化、复杂化，这几乎是所有参与到全球经济一体化进程中的国家遇到的共同挑战。

　　中国国际问题研究所副所长、研究员董漫远说，近期的苏丹、埃及事件，总体属于传统安全挑战，即一些国家由于自身原因或政局动荡，导致局部地区治安恶化、发生武装冲突甚至是战争，进而给我国海外公民或者企业发展带来威胁。

　　与此同时，一些非传统安全的因素如海盗、恐怖主义袭击等，也开始频频威胁中国公民的人身财产安全。此外，疾病、自然灾害等重大突发事故对我国公民的安全冲击也越加频繁。近年来，海地、智利以及日本发生的地震、海啸等自然灾害，都影响到我国公民在海外的生存和发展。

　　和一些引人注目的“流血”类事件相比，中国公民在一些民事领域遭遇的“流泪”型安全事件也不容忽视。专家表示，受金融危机影响，部分国家经济复苏缓慢，采取了收紧移民政策、加强对外国人管控以及贸易保护主义措施，客观上也对中国公民的生存发展环境形成某种挤压，甚至导致矛盾和冲突的发生。

　　深层大考：海外风险意识“软肋”多

　　领事保护是保障海外公民安全的核心。不容忽视的现实是，目前中国的领事保护工作资源相对有限，人员配备严重不足。随着中国同国际联系的日益紧密，领保工作面临新挑战、愈发常态化。

　　数据显示，我驻外使领馆中做领保工作的仅有６００多人，按２０１０年出境６０００万人次计算，每名领事官员一年要面向１０万人提供可能需要的领事保护，而美国的比例是１：５０００，日本大约１：１。２万。

　　公民海外安全意识存在一些“软肋”，也是中国公民面临海外风险不断增加的原因，“走出去”需筑好风险防控之墙。

　　来自河南信阳的凡大志对此就有着切身之痛。２０１０年，他和同村１００多名乡亲一起，前往利比亚务工。他们中的大多数人都是第一次出国，不仅对当地情况一无所知，连自己有没有购买人身保险都不清楚。

　　“以前就想多赚点钱，根本没考虑那么多；公司也没搞安全教育，当地内战发生后，我们大伙都是‘两眼一抹黑’，好在国家找到了我们。”凡大志说。

　　缺乏安全意识和法律意识，是“走出去”的企业和公众必须消除的“软肋”之一。中国社科院西亚非洲研究所非洲研究室主任贺文萍说，企业“走出去”，政府有关部门和企业都要对项目的可行性进行安全评估，要充分考虑到一旦出事要付出的安全成本。“作为企业海外负责人，是否足额购买海外派遣劳务人员的医疗和人身保险，是否与当地政府保持良好的合作关系，这些非常重要。”

　　中国现代国际关系研究院研究员李伟表示，中国公民这两年屡有遭遇恐怖袭击的事情，其中相当一部分是可以不发生的，很多是由于公民没有安全防范意识，没有及时报警，扞卫自己的正当权益。

　　需要消除的另一个“软肋”，是部分企业的海外经营管理模式。作为国内海外工程量较大的建设企业，中建八局的党委副书记于金伟认为，“走出去”企业的风险防控体系，要以员工生命高于一切为核心理念，员工出国前必须参加安全培训。目前在海外发展的中国企业多是单打独斗，比如同处某个国家的能源项目，势必涉及基建、交通物流、金融等多方面的项目；如果不同行业的中国企业形成一个整体走出去，就可以获得更强的竞争优势，也可形成应对突发事件的合力。”

　　应民众之所急：加紧编织“海外安全网”

　　面对日益严峻的海外安全挑战，多方联动、加紧构建一张保护中国公民生命财产安全的“保护网”，已经成为摆在中国政府、企业和公众面前的重大课题。

　　“应民众之所急”是领保工作的首要和关键。去年从利比亚撤出中国公民，是新中国成立以来最大规模的有组织撤离海外中国公民行动“海陆空总动员”，几十个中国驻外使领馆联动，３５８６０名中国公民撤出战火纷飞的利比亚……这些撤离行动使中国公民在短时间内脱离险境，不仅体现了“外交为民，以人为本”的理念，也是“国家意志”和“国家能力”的结合。

　　“中国政府设立的一整套海外公民保护的协调机制和应急机制，接受了一系列重大事件的考验，建议将这些有效举措及时上升到法律法规层面，推动领事保护专门立法的进程。”王宏伟说。

　　专家同时表示，国内的《突发事件应对法》侧重处理国内突发事件，亦应突出国际视野，把海外中国公民的安全保护，纳入重大突发事件应急机制当中。

　　在当前信息技术迅猛发展的当前，及时利用微博、ＱＱ等新技术方式，也是搭建“海外安全网”的重要环节。中铁十三局集团四公司党委书记刘敏说，一些海外突发事件中，企业前后方之间通过微博、网络等即时通讯工具实时联系，能有效保证信息沟通顺畅，即时调整有关危机处理方案，“这些是宝贵的实践经验。”

　　此外，还应当通过进企业、入校园方式，对出国务工人员和留学生这一庞大的群体进行安全防范教育，对于“走出去”的企业“不培训就不派出”，帮助民众提高自我保护和安全意识。

　　“如果把出国比作游泳，那么国家保护可以比作水情、天气预报以及发生意外后的救护，但是要真正做到安全，还要靠自己学会游泳。”王宏伟说。